Impugnazione di procedura concursuale: necessario impugnare bando e graduatoria

In caso di impugnazione di un bando con cui l’Amministrazione indice apposita procedura concorsuale, il ricorrente è onerato ad impugnare anche gli ulteriori atti della procedura, e principalmente l’approvazione definitiva della graduatoria, poiché la mera impugnativa dell’indizione del concorso rende inutile un eventuale accoglimento del ricorso proposto contro di esso.

Il principio è stato ribadito dal Consiglio di Stato, Sezione 6, con la sentenza del 29 marzo 2021, n. 2661, mediante la quale ha rigettato l’appello e confermato la decisione del TAR Lazio.

La vicenda

La pronuncia in esame ha avuto origine dalla decisione del Tar Lazio, Roma, sentenza n. 189 del 2018, con la quale ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso di primo grado, proposto avverso alcuni bandi di concorso pubblicati dall’Università degli Studi di Roma La Sapienza, rilevando “la mancata impugnazione delle graduatorie definitive relative ai predetti bandi e che risultano essere state regolarmente pubblicate sul sito web dell’Università”.

Tanto, a detta del TAR, dando applicazione al principio consolidato per cui l’impugnazione del bando del concorso a pubblico impiego deve essere estesa agli ulteriori atti della procedura, e principalmente proprio all’approvazione definitiva della graduatoria, poiché la mera impugnativa dell’indizione del concorso rende inutile un eventuale accoglimento del ricorso proposto contro di esso.

I ricorrenti in prime cure hanno proposto appello, incentrato su unico articolato motivo di appello, riproponendo la domanda risarcitoria ritenuta non esaminata in prime cure.

Secondo quanto dedotto in appello:

– i ricorrenti sono dipendenti di ruolo dell’Università La Sapienza di Roma, alcuni dei quali in servizio presso l’Azienda Policlinico Umberto I°, inquadrati nella categoria C, in varie posizioni economiche, tutti inseriti in qualità di idonei in graduatorie formate in seguito all’espletamento di concorsi interni per la riqualificazione del personale;

– agendo in primo grado, i ricorrenti hanno impugnato quattro bandi di concorso indetti dall’Ateneo intimato, finalizzati al reclutamento di personale in varie aree funzionali, con contestuale richiesta di accertamento del diritto allo scorrimento delle graduatorie e per l’effetto di inquadramento nella categoria superiore rispetto a quella di appartenenza; i ricorrenti hanno proposto, altresì, domanda di risarcimento dei danni subiti a seguito del comportamento asseritamente illegittimo ascritto in capo all’Università resistente, concretizzatosi nell’indizione di una serie di procedure concorsuali per far fronte ai vuoti in organico nelle categorie C, D, ed EP (57 concorsi banditi nel corso del 2008 e del 2009, di cui 53 ad un posto e quattro a due posti).

Il motivo di appello

Con l’unico motivo gli appellanti hanno censurato la sentenza di prime cure per erronea declaratoria di improcedibilità del ricorso e per omessa pronuncia su domande ritualmente proposte dinnanzi al Tar, avuto riguardo, alla richiesta di accertamento del diritto allo scorrimento delle graduatorie, sotto il duplice profilo del mancato scorrimento delle stesse e del diritto all’avanzamento di carriera, nonché del richiesto risarcimento dei danni cagionati dal comportamento tenuto dall’Università.

Secondo la prospettazione dei ricorrenti, il Tar avrebbe errato nella ricostruzione del contenuto del ricorso, non indirizzato contro il bando in quanto tale, bensì contro la scelta dell’Amministrazione resistente di bandire decine di concorsi ad un posto anziché procedere alla copertura almeno parziale delle disponibilità attraverso lo scorrimento delle graduatorie.

Il Tar, dunque, avrebbe erroneamente omesso di statuire (pure) sulla domanda di accertamento del diritto allo scorrimento della graduatoria.

Al riguardo, a fronte di graduatorie ancora vigenti, l’Amministrazione avrebbe dovuto occupare i posti resisi disponibili mediante il loro scorrimento, risultando illegittima la decisione, priva di adeguata motivazione, di bandire ulteriori procedure concorsuali.

Difatti:

a) gli atti legislativi succedutisi negli anni, prevedendo l’ultrattività delle graduatorie e comunque fissando un termine generalizzato di efficacia triennale delle stesse, avrebbero mostrato una preferenza per lo scorrimento della graduatoria, in un’ottica di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica;

b) la decisione di scorrere la graduatoria, comportando un possibile e fisiologico sviluppo della stessa procedura concorsuale, risulterebbe coerente con i principi costituzionali di cui all’art. 97 Cost.;

c) la decisione di bandire un nuovo concorso, influendo, altresì, sull’affidamento maturato dagli idonei, necessiterebbe di adeguata motivazione.

La decisione in sintesi

Il Consiglio di Stato, mediante la menzionata sentenza n. 2661 del 2021, ha ritenuto il motivo non fondato e ha rigettato l’appello.

La motivazione

In via preliminare, al fine di pronunciare sulle censure articolate nel ricorso in appello, il Consiglio ha ritenuto necessario ricostruire l’oggetto del ricorso di prime cure, al fine di verificare le domande effettivamente proposte dagli odierni appellanti dinnanzi al Tar.

Al riguardo, è emerso che, agendo in giudizio, i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento di taluni bandi di concorso pubblicati dall’Ateneo resistente, l’accertamento del diritto allo scorrimento delle graduatorie in cui risultavano inseriti e il risarcimento dei danni procurati dall’Amministrazione intimata.

In particolare, le censure svolte dinnanzi al Tar hanno riguardato la decisione dell’Amministrazione di bandire nuove procedure concorsuali in relazione a posti resisi disponibili, che avrebbero dovuto essere coperti mediante lo scorrimento delle graduatorie vigenti.

I ricorrenti, dunque, hanno correttamente azionato dinnanzi al giudice amministrativo la pretesa alla progressione in carriera, trattandosi di situazione giuridica soggettiva incisa dall’adozione di provvedimenti amministrativi, qualificabile in termini di interesse legittimo.

Come statuito dalla Corte di cassazione, “in tema di riparto di giurisdizione nelle controversie relative a procedure concorsuali nell’ambito del pubblico impiego c.d. privatizzato, quando la pretesa allo scorrimento della graduatoria sia consequenziale alla negazione degli effetti del provvedimento che disponga di non coprire più (o di coprire diversamente) il posto resosi vacante, anzichè avvalersi dello scorrimento della graduatoria del concorso anteriormente espletato, si è in presenza d’una contestazione che investe l’esercizio del potere dell’amministrazione, cui corrisponde una situazione di interesse legittimo, tutelabile innanzi al giudice amministrativo ai sensi del D.P.R. n. 165 del 2001, art. 63, comma 4, (v. Corte di cassazione, Sez.Un. 20/12/2016, n. 26272; Corte di cassazione, Sez. Un. 10404/13, cit.; Corte di cassazione, Sez. Un. 16/11/2009, n. 24185)” (Corte di cassazione, civ. Sez. Unite, Ord., 22 agosto 2019, n. 21607).

Nel caso in esame, la domanda proposta dai dipendenti ricorrenti, – da individuare tenuto conto del petitum sostanziale e, dunque, della natura giuridica della posizione soggettiva dedotta in giudizio, avuto riguardo alla sostanziale protezione accordata a quest’ultima dal diritto positivo (Corte di cassazione, Sez. Un. 22 ottobre 2018, n. 26596) -, non aveva ad oggetto il diritto all’assunzione, sul presupposto che l’amministrazione avesse illegittimamente escluso i dipendenti attraverso un erroneo o illegittimo uso della graduatoria, ma l’asserita illegittimità della decisione dell’amministrazione di coprire i posti vacanti in organico mediante la selezione concorsuale, con conseguente emersione di censure concernenti l’esercizio di un potere discrezionale, a fronte del quale la posizione giuridica del privato è qualificabile in termini di interesse legittimo.

Ne deriva che la domanda volta ad ottenere l’accertamento del diritto allo scorrimento della graduatoria non può ritenersi autonoma rispetto alla domanda di annullamento della decisione discrezionale di provvedere al reclutamento del personale mediante l’indizione di nuove procedure concorsuali.

Difatti, “nel momento in cui invoca il diritto allo scorrimento, l’odierno ricorrente ne asserisce l’esistenza necessariamente consequenziale alla negazione degli effetti del provvedimento di indizione del nuovo concorso.

In altre parole, chiede tutela nei confronti dell’esercizio del potere amministrativo cui corrisponde una situazione di interesse legittimo, tutela che deve essere accordata dal giudice amministrativo ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 40” (Corte di cassazione, civ. Sez. Unite, Sent., 20 dicembre 2016, n. 26272).

Il diritto allo scorrimento della graduatoria presuppone, dunque, l’annullamento della decisione di indizione del nuovo concorso, altrimenti consolidandosi un assetto di interessi in sede amministrativa incompatibile con il suo riconoscimento.

Una volta occupato il posto vacante mediante un nuovo reclutamento a mezzo concorso, all’esito di una procedura concorsuale divenuta inoppugnabile, non si potrebbe fare luogo ad alcuno scorrimento di precedenti graduatorie, difettando posti liberi in relazione ai quali disporre ulteriori assunzioni.

Precisato quanto innanzi, il Consiglio ha rilevato che la sentenza gravata risulta congruamente motivata, tenuto conto che il primo giudice ha chiaramente enunciato, richiamando la pertinente giurisprudenza formatasi in materia, le ragioni per le quali la domanda di annullamento proposta in primo grado non potesse essere esaminata nel merito.

In particolare, il Tar ha dato seguito all’indirizzo giurisprudenziale, in forza del quale, «in caso di impugnazione di un bando con cui l’Amministrazione indice apposita procedura concorsuale, il ricorrente è onerato ad impugnare anche gli ulteriori atti della procedura, e principalmente l’approvazione definitiva della graduatoria, poiché la mera impugnativa dell’indizione del concorso rende inutile un eventuale accoglimento del ricorso proposto contro di esso».

Per l’effetto, il primo giudice, da un lato, ha indicato le ragioni a sostegno della decisione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse; dall’altro, costituendo la sentenza dichiarativa dell’improcedibilità una sentenza di rito ex art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., il Tar non avrebbe potuto comunque esaminare il merito della vertenza, a nulla rilevando a tali fini la datazione del ricorso, proposto anni prima della decisione.

Ciò premesso, la declaratoria di improcedibilità del ricorso, per mancata impugnazione delle graduatorie approvate in corso di giudizio, risulta immune dai vizi censurati in sede di appello.

Il Collegio, dunque, ha confermato la decisione di prime cure, per avere ritenuto che il ricorso in primo grado fosse divenuto improcedibile, per mancata impugnazione degli atti di approvazione delle graduatorie pubblicati nel corso del giudizio.

I ricorrenti in prime cure hanno correttamente impugnato i bandi di concorso pubblicati dall’Ateneo, facendosi questione di atti amministrativi suscettibili di arrecare una lesione immediata e diretta della propria sfera giuridica.

Tuttavia, l’anticipata tutela ammessa dall’ordinamento avverso l’atto introduttivo del procedimento concorsuale non poteva esonerare la parte ricorrente dal censurare, altresì, il provvedimento conclusivo della relativa procedura selettiva, facendosi questione di atto provvedimentale sopravvenuto che, sebbene dipendente da quello presupposto impugnato in giudizio, non ne costituiva la conseguenza unica e necessitata, dando luogo ad una fattispecie di invalidità derivata ad effetti vizianti e non caducanti.

L’estensione dell’impugnazione all’approvazione della graduatoria, peraltro, risponde anche all’esigenza di assicurare l’integrità del contraddittorio processuale, non potendosi determinare la caducazione degli atti concorsuali, senza assicurare la possibilità che i vincitori della procedura selettiva, come emergenti dalla relativa graduatoria, prendano parte al processo.

Mediante la notificazione del ricorso avverso l’atto di approvazione della graduatoria e la correlata necessità di evocare in giudizio anche le parti controinteressate, si assicura, dunque, che i soggetti vincitori dalla procedura concorsuale, interessati alla conservazione degli atti gravati, possano esercitare il proprio diritto di difesa.

Pertanto, non avendo i ricorrenti in primo grado tempestivamente impugnati gli atti con cui l’Ateneo ha approvato la graduatoria dei concorsi de quibus, i risultati della procedura concorsuale risultavano divenuti inoppugnabili, con conseguente improcedibilità -per sopravvenuta carenza di interesse- del ricorso originario proposto avverso i relativi bandi di concorso.

L’annullamento dei bandi di concorso, infatti, non avrebbe potuto apportare alcuna utilità concreta in capo agli appellanti, essendosi consolidati -per effetto della mancata tempestiva impugnazione degli atti sopravvenuti- i risultati delle relative procedure selettive con l’approvazione delle rispettive graduatorie.

I posti banditi, dunque, non avrebbero potuto essere coperti diversamente, stante il consolidamento di una posizione di vantaggio in capo ai relativi vincitori.

Vai alla decisione

Ecco il link a: Consiglio di Stato, Sezione 6, sentenza del 29 marzo 2021, n. 2661

Avv. Amilcare Mancusi

Ciao, sono un avvocato civilista, ideatore e curatore del sito Punto di Diritto. Sono custode e delegato alle vendite presso il Tribunale di Nocera Inferiore. Mi occupo di consulenza e assistenza legale in materia di recupero crediti ed esecuzioni immobiliari, problematiche condominiali (sono stato amministratore di diversi condomini), risarcimento danni, famiglia, successioni e volontaria giurisdizione, consulenza alle aziende (anche in tema di sistemi di videosorveglianza e cessione di ramo). Ho fornito consulenza, in maniera residuale, in materie giuslavoristiche, amministrative e tributarie. Nel tempo libero sono un runner dilettante e leggo con piacere noir e gialli italiani o romanzi di grandi autori moderni.

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