Fissazione della residenza nel Comune di dimora abituale: i controlli dell’Ente non possono essere “a sorpresa”

A) Secondo la previsione dell’art. 43 cod. civ., la nozione di residenza di una persona – rilevante non solo ai fini della sua conservazione, ma anche per ottenere per la prima volta l’iscrizione nelle liste anagrafiche di un determinato comune – è determinata dall’abituale e volontaria dimora in un determinato luogo, che si caratterizza per la permanenza in tale luogo per un periodo prolungato apprezzabile, anche se non necessariamente prevalente sotto un profilo quantitativo (c.d. elemento oggettivo), e dall’intenzione di abitarvi stabilmente, rivelata dalle consuetudini di vita e dallo svolgimento delle normali relazioni sociali, familiari, affettive (c.d. elemento soggettivo).

Tale stabile permanenza sussiste anche quando una persona lavori o svolga altra attività fuori del comune di residenza, purché torni presso la propria abitazione abitualmente, in modo sistematico, una volta assolti i propri impegni (lavorativi o di studi) e sempre che mantenga ivi il centro delle proprie relazioni familiari e sociali.

B) La verifica della sussistenza del requisito della dimora abituale in capo a chi richiede l’iscrizione anagrafica in un comune, prevista dalla legge all’art. 19 DPR 223/1989, deve avvenire, da parte degli organi a ciò preposti, con modalità concrete che, pur non previamente concordate, si concilino con l’esigenza di ogni cittadino di poter attendere quotidianamente alle proprie occupazioni, in virtù del principio di leale collaborazione tra soggetto pubblico e privato, con l’onere in capo al richiedente la residenza di indicare, fornendone adeguata motivazione, i periodi in cui sarà certa la sua assenza dalla propria abitazione, in modo tale da consentire al Comune di concentrare e programmare i propri controlli in quelli residui.

I principi di diritto sono stati pronunciati dalla Corte di cassazione, Sezione 1 Civile, con l’ordinanza del 15 febbraio 2021, n. 3841, mediante la quale ha accolto il ricorso e cassato con rinvio la decisione della Corte d’appello di Torino.

La vicenda

La pronuncia in esame ha avuto origine dal fatto che il Tribunale di Torino, con sentenza del 2013, in accoglimento della domanda proposta da Giunone – che aveva preliminarmente chiesto la disapplicazione dell’atto amministrativo con cui il Comune di Utopia le aveva negato il cambio di residenza nel suo territorio (sul rilievo che la stessa era risultata assente dalla propria abitazione in occasione di plurimi controlli effettuati dal personale addetto) – aveva condannato l’amministrazione locale ad iscrivere immediatamente l’attrice nelle proprie liste anagrafiche.

Il Tribunale di Torino, nell’affermare il principio secondo cui esisteva un diritto assoluto di ogni cittadino all’iscrizione nelle liste elettorali comunali a prescindere dal requisito della dimora abituale, aveva, inoltre, condannato alla rifusione delle processuali non solo il Comune, ma anche, in solido, il Ministero dell’Interno, che era stato chiamato in causa in conseguenza dell’eccezione sollevata dallo stesso Comune di difetto di legittimazione passiva, per avere il sindaco agito, in quella vicenda, quale Ufficiale del governo centrale.

La Corte d’Appello di Torino, con sentenza n. 719 del 2015, in accoglimento dell’impugnazione proposta dal Ministero dell’Interno, ha eliminato la condanna alle spese di lite pronunciata dal predetto Tribunale a carico della stessa Amministrazione, osservando che quest’ultima, non essendo stata a sua volta condannata all’iscrizione nelle liste comunali, non era legittimata ad impugnare un capo della sentenza cui risultava estranea.

La Corte d’appello ha anche osservato che l’accertamento del diritto a fissare liberamente la propria residenza non può prescindere dalla verifica dell’esistenza del requisito della dimora abituale, richiesto dall’art. 19 dpr. 223/1989.

Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione Giunone.

I motivi di ricorso

E’ qui di interesse il quarto motivo con il quale è stata dedotta la violazione dell’art. 2 L. n. 1228/1954 in combinato disposto con l’art. 3 DPR n. 223/1989.

Ha lamentato la ricorrente che la Corte d’Appello, avendo giustificato il diniego della residenza con l’accertata assenza della stessa dalla propria abitazione in occasione di cinque accessi, ha erroneamente identificato la dimora abituale nel comune prescelto per la propria residenza anagrafica con la presenza in casa, così del tutto travisando il significato dell’art. 3 legge cit., che consente temporanei allontanamenti dal comune di dimora abituale.

Espone che è i cc.dd. controlli a sorpresa sono assolutamente contrari alla lettera ed alla ratto della legge anagrafica, rilevando che la richiesta di concordare le visite con la polizia locale era stata formulata non per eludere l’obbligo di dimora abituale, ma per contemperare l’esigenza di accertamento degli uffici comunali con una persona che studia, o lavora e deve attendere in linea generale alle proprie occupazioni quotidiane.

La decisione in sintesi

La Corte di cassazione, mediante la menzionata ordinanza n. 3841 del 2021, ha ritenuto il motivo fondato e ha accolto il ricorso cassando con rinvio la decisione imnpugnata.

La motivazione

Sul punto il Collegio ha ricordato che la Cassazione ha più volte statuito che «la residenza di una persona, secondo la previsione dell’art. 43 cod. civ., è determinata dall’abituale e volontaria dimora in un determinato luogo, che si caratterizza per l’elemento oggettivo della permanenza e per l’elemento soggettivo dell’intenzione di abitarvi stabilmente, rivelata dalle consuetudini di vita e dallo svolgimento delle normali relazioni sociali (cfr. Corte di cassazione, n. 25726 del 01/12/2011; vedi anche, nella giurisprudenza più risalente, Corte di cassazione, n. 1738/1986).

In particolare, la Suprema Corte, nell’ultima pronuncia sopra riportata, ha, altresì, affermato che questa “stabile permanenza sussiste anche quando la persona si rechi a lavorare o a svolgere altra attività fuori del comune di residenza, sempre che conservi in esso l’abitazione, vi ritorni quando possibile e vi mantenga il centro delle proprie relazioni familiari e sociali”.

Ciò che rileva, pertanto, ai fini della individuazione della residenza, intesa come dimora abituale, è dunque la permanenza in un luogo per un periodo prolungato apprezzabile (c.d. elemento oggettivo), ma tale che non debba essere necessariamente prevalente sotto un profilo quantitativo, dovendo tale elemento coniugarsi con quello altrettanto rilevante, anzi dirimente, dell’intenzione di stabilirvisi stabilmente (c.d. elemento soggettivo), rivelata dalle proprie consuetudini di vita e dalle proprie relazioni familiari e sociali.

Quest’altro elemento sussiste allorquando – come già evidenziato dalla Cassazione – un soggetto, pur non soggiornando permanentemente in un luogo, in relazione ai plurimi impegni che possono caratterizzare la sua vita, vi ritorna non appena può, instaurando ivi le proprie più significative relazioni sociali ed affettive.

Tale ragionamento vale non soltanto quando la persona già risulti iscritta nella lista dei residenti di una determinata località, ai fini della conservazione della residenza, ma anche quando essa chieda di ottenere l’iscrizione per la prima volta.

Può accadere che lo spostamento della residenza anagrafica possa prestarsi a qualche abuso, soprattutto nelle località aventi una spiccata vocazione turistica, essendo notorio che il requisito della residenza attribuisca indubbi benefici economici fiscali (ove si tratti anche di un proprietario di immobile).

Per evitare che una tale eventualità possa concretamente verificarsi, il criterio da applicarsi è proprio quello testé enunciato.

In particolare, occorre controllare, affinché possa ragionevolmente sostenersi che un soggetto abbia realmente stabilito la propria dimora abituale in una determinata località, soprattutto se avente una vocazione turistica, che costui non vi si rechi solo nei periodi dell’anno in cui può fruire delle proprie ferie/vacanze, o in cui il soggiorno si caratterizzi come più appetibile sotto il profilo climatico, ma – come sopra già anticipato – vi torni abitualmente, in modo sistematico, una volta assolti gli impegni lavorativi o di studio (in questi termini, il periodo di permanenza deve essere almeno di durata apprezzabile), essendo quello, e non altri, il luogo in cui esprime meglio la propria personalità, avendo instaurato o cominciato ad instaurare apprezzabili relazioni sociali ed affettive.

La verifica della sussistenza del requisito della dimora abituale in capo a chi richiede l’iscrizione anagrafica in un comune è prevista dalla legge, all’art. 19 DPR 223/1989, ed è demandata all’ufficiale di anagrafe che svolge tale accertamento a mezzo degli appartenenti ai corpi di polizia municipale.

Non vi è dubbio che, allo scopo di accertare che la richiesta di iscrizione anagrafica in un determinato comune non risponda ad altre finalità, estranee rispetto a quella di fissare in un determinato luogo la propria dimora abituale, è del tutto legittimo che la verifica in concreto di tale requisito sia posta in essere dagli organi a ciò addetti tramite controlli non previamente concordati – diversamente, si vanificherebbe la ratio della norma – purché le modalità concrete con cui avvengono gli accessi da parte della polizia municipale non siano, tuttavia, incompatibili con l’esigenza di ogni cittadino di poter attendere quotidianamente alle proprie occupazioni, quali il lavoro o studio che, come detto, non necessariamente devono avere un radicamento nel luogo (o comunque nelle sue adiacenze) in cui si è deciso di stabilire la propria residenza.

E’ quindi evidente che “i controlli non debbano aver luogo nei momenti della giornata in cui è presumibile che il richiedente la residenza possa essere assente dalla propria abitazione per una delle ragioni sopra indicate e nei giorni in cui, in relazione a quella stessa tipologia di impegni, egli possa essere obiettivamente lontano dal luogo in cui ha deciso di fissare la propria dimora abituale”.

Affinché siano contemperate, da un lato, l’esigenza del Comune di poter svolgere i propri controlli nel modo più idoneo, e anche a prevenire ogni possibile abuso, e, dall’altro, quella del cittadino di poter attendere serenamente alle proprie occupazioni nei termini sopra illustrati, vi deve essere una leale collaborazione tra i due soggetti, caratterizzata dall’onere del richiedente la residenza di indicare, fornendone adeguata motivazione, i momenti in cui sarà certa la sua assenza dalla propria abitazione, in modo tale da consentire al Comune di programmare i propri controlli “a sorpresa” in quelli residui.

La verifica deve essere seria e deve consentire all’Amministrazione locale di accertare che la scelta di un cittadino di fissare in un determinato luogo la propria residenza non risponda a ragioni di comodo, qualunque esse siano.

Il Collegio, in conclusione, ha pronunciato i seguenti principi di diritto:

A) Secondo la previsione dell’art. 43 cod. civ., la nozione di residenza di una persona – rilevante non solo ai fini della sua conservazione, ma anche per ottenere per la prima volta l’iscrizione nelle liste anagrafiche di un determinato comune – è determinata dall’abituale e volontaria dimora in un determinato luogo, che si caratterizza per la permanenza in tale luogo per un periodo prolungato apprezzabile, anche se non necessariamente prevalente sotto un profilo quantitativo (c.d. elemento oggettivo), e dall’intenzione di abitarvi stabilmente, rivelata dalle consuetudini di vita e dallo svolgimento delle normali relazioni sociali, familiari, affettive (c.d. elemento soggettivo).

Tale stabile permanenza sussiste anche quando una persona lavori o svolga altra attività fuori del comune di residenza, purché torni presso la propria abitazione abitualmente, in modo sistematico, una volta assolti i propri impegni (lavorativi o di studi) e sempre che mantenga ivi il centro delle proprie relazioni familiari e sociali.

B) La verifica della sussistenza del requisito della dimora abituale in capo a chi richiede l’iscrizione anagrafica in un comune, prevista dalla legge all’art. 19 DPR 223/1989, deve avvenire, da parte degli organi a ciò preposti, con modalità concrete che, pur non previamente concordate, si concilino con l’esigenza di ogni cittadino di poter attendere quotidianamente alle proprie occupazioni, in virtù del principio di leale collaborazione tra soggetto pubblico e privato, con l’onere in capo al richiedente la residenza di indicare, fornendone adeguata motivazione, i periodi in cui sarà certa la sua assenza dalla propria abitazione, in modo tale da consentire al Comune di concentrare e programmare i propri controlli in quelli residui.

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Avv. Amilcare Mancusi

Ciao, sono un avvocato civilista, ideatore e curatore del sito Punto di Diritto. Sono custode e delegato alle vendite presso il Tribunale di Nocera Inferiore. Mi occupo di consulenza e assistenza legale in materia di recupero crediti ed esecuzioni immobiliari, problematiche condominiali (sono stato amministratore di diversi condomini), risarcimento danni, famiglia, successioni e volontaria giurisdizione, consulenza alle aziende (anche in tema di sistemi di videosorveglianza e cessione di ramo). Ho fornito consulenza, in maniera residuale, in materie giuslavoristiche, amministrative e tributarie. Nel tempo libero sono un runner dilettante e leggo con piacere noir e gialli italiani o romanzi di grandi autori moderni.

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