Gli “atti d’obbligo” quali atti negoziali e dispositivi non rivestono un’autonoma efficacia negoziale

Gli atti d’obbligo, proprio in quanto “unilaterali”, pur appartenendo al più ampio genus degli atti negoziali e dispositivi coi quali il privato assume obbligazioni, si caratterizzano per essere teleologicamente orientati al rilascio del titolo edilizio nel quale sono destinati a confluire. Essi non rivestono un’autonoma efficacia negoziale, ma incidono tramite la stessa sul provvedimento cui sono intimamente collegati, tanto da divenirne un “elemento accidentale”, mutuando la terminologia di cui alla nota sistematica civilistica che distingue tra essentialia e accidentalia negotii.

E’ quanto ha chiarito il Consiglio di Stato, Sezione II, con la sentenza del 19 gennaio 2021, n. 579, mediante la quale ha respinto l’appello e confermato la decisione del T.A.R. della Puglia (n. 130/2012).

La vicenda

La decisione in esame ha avuto origine dal fatto che il T.A.R. per la Puglia, con la sentenza n. 130 del 2012, ha respinto il ricorso di Tarquinio Bruto avverso la diffida del Comune di Utopia di Puglia a cedere una particella di terreno in forza di un obbligo in tal senso assunto con un atto unilaterale del 14 luglio 1984, siglato nell’ambito di una complessa operazione di edilizia convenzionata.

Nello specifico, il Tribunale dopo aver riqualificato la domanda quale azione di accertamento negativo promossa in una materia di giurisdizione esclusiva (esecuzione degli accordi ex art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241), espunta dal thema decidendum la questione della eseguibilità in forma specifica ex art. 2932 c.c., la riteneva infondata in quanto l’obbligo di cessione era validamente sorto e non estinto. Respingeva altresì la connessa domanda risarcitoria.

Avverso al decisione di prime cure il Tarquinio ha interposto appello adducendo quattro motivi.

I motivi di ricorso

Parte appellante con il quarto motivo ha lamentato la non corretta applicazione delle regole sottese all’interpretazione degli atti d’obbligo, con riferimento ai quali, non sussistendo una «comune volontà delle parti», si sarebbe dovuto scrutinare l’intento del soggetto firmatario, tenendo conto della portata complessiva dell’atto, giusta il rinvio alle regole sui contratti riveniente dall’art. 1324 c.c.

A suo dire, il rilascio dell’abitabilità del fabbricato del lotto “A” nel 1987, del lotto “B” nel 1992, dimostrerebbe per tabulas la eterogeneità al contenuto dell’impegno assunto della cessione del terreno, poi richiesta con la diffida del 2002.

La decisione in sintesi

Il Consiglio di Stato, mediante la menzionata sentenza n. 579 del 2021, ha ritenuto il motivo non fondato e ha respinto l’appello.

La motivazione

Ha chiarito la Sezione che l’art. 11, l. n. 241 del 1990 ha di fatto portato a sistema tutte le astratte possibilità di accordo cui la pubblica amministrazione può addivenire con i privati, in passato già previste in singole norme spesso oggetto di letture riduttive, preoccupate di valorizzare la preponderanza del profilo pubblicistico, in qualche modo percepito come messo in pericolo o depotenziato dal suo attingere a strumenti e ambiti privatistici.

Con tale norma si è dunque definitivamente positivizzata la capacità negoziale delle amministrazioni pubbliche, individuando nel procedimento il “luogo” tipico nel quale potestà e autonomia negoziale possono trovare un giusto momento di sintesi, sì da asservire la seconda, in quanto modalità ritenuta più conveniente in relazione al singolo caso di specie, al perseguimento dell’interesse pubblico che connota la prima.

A fronte, peraltro, di un iniziale disinteresse per l’istituto, sono state successivamente ricondotte sotto l’egida dell’art. 11 numerose fattispecie consensuali tipicamente in uso proprio nella materia urbanistica, dove l’immanente esigenza di ricondurre l’esercizio dello ius aedificandi ad una più vasta cornice di buon governo del territorio, rende talvolta conveniente per l’Amministrazione “scendere a patti”, richiedendo sforzi aggiuntivi al privato in termini di dare ovvero di facere, onde orientarne la maggiore libertà di movimento verso i propri obiettivi di programmazione, nel contempo ottimizzando le aspirazioni dello stesso a ricavare i maggiori vantaggi possibili dalla proprietà.

Oggi pertanto tutta la vasta pletora di convenzioni urbanistiche comunque denominate vengono di regola ricondotte all’alveo di tale disciplina, caratterizzata dall’aggiungere al paradigma pubblico generale i canoni del diritto civile «ove non diversamente previsto» e «in quanto compatibili» (art. 11, comma 2, l. n. 241 del 1990).

Con riferimento agli atti d’obbligo, la Sezione ha chiarito che gli atti d’obbligo, tuttavia, proprio in quanto “unilaterali” presentano peculiarità tali da aver meritato nel tempo un autonomo spazio nel dibattito dottrinario e giurisprudenziale.

Essi, cioè, pur appartenendo al più ampio genus degli atti negoziali e dispositivi coi quali il privato assume obbligazioni, si caratterizzano per essere teleologicamente orientati al rilascio del titolo edilizio nel quale sono destinati a confluire.

E’ stato pertanto affermato che essi non rivestono un’autonoma efficacia negoziale, ma incidono tramite la stessa sul provvedimento cui sono intimamente collegati, tanto da divenirne un “elemento accidentale”, mutuando la terminologia di cui alla nota sistematica civilistica che distingue tra essentialia e accidentalia negotii (cfr. sul punto Cons. Stato, sez. IV, 26 novembre 2013, n. 5628; Cass., Sez. Un., 11 luglio 1994, n. 6527; id. 20 aprile 2007, n. 9360).

La legislazione urbanistica ha da sempre previsto tali momenti pattizi.

L’atto unilaterale, in particolare, veniva menzionato quale alternativa alla convenzione quale tipico strumento di “edilizia convenzionata”, intendendosi per tale, nella ristretta accezione originaria riveniente dalla rubrica della norma (art. 7 della l. 28 gennaio 1977, n. 10), quella finalizzata alla realizzazione di complessi residenziali per i quali l’Amministrazione intende farsi carico in via pattizia di calmierare i futuri prezzi di cessione o canoni di locazione delle unità immobiliari, sì da conciliare le esigenze di sviluppo urbanistico con quelle di politica sociale, avuto riguardo in particolare al soddisfacimento di quel bisogno primario dei cittadini che è la casa di abitazione (art. 8 della richiamata l. n. 10/ 1977).

Nel tempo tuttavia e con lo sviluppo nella prassi di momenti pattizi, sinallagmatici o meno, il relativo contenuto ha finito per estendersi ad altre tipologie di obblighi, comunque funzionali alla valorizzazione in chiave pubblicistica dell’intervento assentito.

I più recenti arresti della giurisprudenza, anche di legittimità, convergono sulla accentuazione della funzione di individuazione convenzionale del contenuto di un provvedimento che l’amministrazione andrà ad emettere a conclusione del procedimento preordinato all’esercizio della funzione urbanistico-edilizia.

Si è perciò affermato che la convenzione, stipulata tra un Comune e un privato costruttore, con la quale questi, al fine di conseguire il rilascio di un titolo edilizio, si obblighi ad un facere o a determinati adempimenti nei confronti dell’ente pubblico (quale, ad esempio, la destinazione di un’area ad uno specifico uso, cedendola), non costituisce un contratto di diritto privato, ma neppure ha specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti, configurandosi come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento finale, dal quale promanano poteri autoritativi della pubblica amministrazione.

Con riferimento alla tutela del diritto dei terzi che aspirino al rispetto degli obblighi assunti, è stato chiarito (Corte di cassazione, Sezione II, 10 febbraio 2020, n. 3058) che «La convenzione, stipulata tra un comune e un privato costruttore, con la quale questi, al fine di conseguire il rilascio di una concessione o di una licenza edilizia, si obblighi ad un facere o a determinati adempimenti nei confronti dell’ente pubblico (quale, ad esempio, la destinazione di un’area ad uno specifico uso), non costituisce, infatti, ha ricordato la corte d’appello, un contratto di diritto privato, né ha specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti, configurandosi come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento finale, dal quale promanano poteri autoritativi della pubblica amministrazione, con la conseguenza che, non potendosi qualificare l’atto d’obbligo come contratto a favore di terzi, ai sensi dell’art. 1411 c.c., i privati acquirenti dell’immobile edificato non hanno alcuna possibilità di rivendicare diritti sulla base di esso, né, quindi, di agire per il suo adempimento, salva l’ipotesi che detto obbligo sia stato trasfuso in una disciplina negoziale al momento del trasferimento delle singole unità immobiliari». 

A valle, dunque, si pone il provvedimento amministrativo; a monte, l’accordo, via via paragonato alla accettazione della proposta pubblica, in quanto finalizzato a perseguire programmati e manifestati obiettivi urbanistici del Comune; ovvero al contratto con obbligazioni a carico del solo proponente, secondo il modulo semplificato dell’art. 1333 c.c.; ovvero infine ad un mero atto negoziale, funzionale alla definizione consensuale del contenuto del provvedimento finale, che si iscrive nel procedimento di rilascio del titolo abilitativo edilizio ed è dallo stesso recepito.

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Ecco il link a: Consiglio di Stato, Sezione II, sentenza del 19 gennaio 2021, n. 579

Avv. Amilcare Mancusi

Ciao, sono un avvocato civilista, ideatore e curatore del sito Punto di Diritto. Sono custode e delegato alle vendite presso il Tribunale di Nocera Inferiore. Mi occupo di consulenza e assistenza legale in materia di recupero crediti ed esecuzioni immobiliari, problematiche condominiali (sono stato amministratore di diversi condomini), risarcimento danni, famiglia, successioni e volontaria giurisdizione, consulenza alle aziende (anche in tema di sistemi di videosorveglianza e cessione di ramo). Ho fornito consulenza, in maniera residuale, in materie giuslavoristiche, amministrative e tributarie. Nel tempo libero sono un runner dilettante e leggo con piacere noir e gialli italiani o romanzi di grandi autori moderni.

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